К гарантиям местного самоуправления следует отмести устано­вленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

При этом основания ответственности могут быть различными. Так, ответственность органов местного самоуправления перед насе­лением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответст­вующих муниципальных образований.

Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального обра­зования.

Такое нарушение должно быть установлено решением суда. В слу­чае, если суд определил деятельность органа местного самоуправ­ления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основа­нием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица могут нести ответственность перед государством за осуществление отдель­ных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основания и порядок привлечения органов местного самоуправ­ления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федераль­ными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Определенной гарантией соблюдения органами местного само­управления и их должностными лицами законодательства служит осуществление прокурорского надзора за исполнением ими Кон­ституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

Статья 130 Конституции Российской Федерации подчеркивает:

«I. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла­дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре­ферендумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии выборного органа, который создают сами граждане для решения совместно с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но орга­ны государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе пра­вовое, материальное, финансовое».

Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы феде­ративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и не­посредственного осуществления власти самим населением, без делегирования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа[1,251].

Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Консти­туции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Мест­ное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собствен­ность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сооб­щества. Основные вопросы данного сообщества — здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение — также решаются органами местного са­моуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

Таким образом, конституционно-правовая система Российской Фе­дерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия. Правовую основу местного са­моуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечи­вает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также право­вые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуп­равления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Фе­дерации в 1998 г.).

Один из основных принципов местного самоуправления — это принцип разграничения полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование этого принципа вызывает целый ряд трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Организационные основы местного самоуправления. Современ­ное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских тра­диций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфиче­ских сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство воз­никло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уров­не. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправле­ния — земства, сельские и иные советы — осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отру­бать» местную власть от государственной, а разграничивать полномо­чия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления'. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократичес­кого государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «силь­ный совет — слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Конти­нентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Достаточно рабо­тоспособной была в этом плане и «советская модель» местного само­управления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.

Организационную структуру местного самоуправления в соответ­ствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референду­мах и сходах.

В последнее время все чаще говорится о делегировании части полно­мочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу феде­рализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уров­ня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: нали­чие органов и аппарата управления; осуществление власти на опреде­ленной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней на основе законов и нормативных актов; возможность уста­новления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление — это подзаконная власть, в отличие от су­веренной верховной власти'. В современной интерпретации муници­пальная власть является одной из разновидностей самоуправления[2,114].

Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая про­блемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с пред­метом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправле­ние является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуп­равление — фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»[10,85]. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все старают­ся командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает го­сударственную власть и местное самоуправление как два вида публич­ной власти[8,532]. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключает­ся в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое оста­ется неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приво­дит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен по­полнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного са­моуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражда­нина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства об­разования, здравоохранения.

При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий под­контрольная органам государственной власти области». В государ­ственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и обще­ственными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм — это не просто разделение властных полномочий по вер­тикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация фе­деральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой мест­ного самоуправления может стать завершение формирования всеобъ­емлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законода­тельством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принци­пы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозмож­но всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное са­моуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где рабо­тает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государ­ственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отно­шений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней пуб­личной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовла­стия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализ­ма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от Друга не по качеству, а по степени»[15,201].

Европейская хартия местного самоуправления позволяет опреде­лить его как форму народовластия, которая дает право территориаль­ным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином фе­деративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая — это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая — определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема— территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, кото­рое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Глава 2. Местное самоуправления и государство

2.1.Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С прак­тической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, — уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конститу­ции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и при­нятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд но­вых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходи­мости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации — прежде всего в ошибоч­ной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что яв­ляется существенным, сдерживающим процесс становления мес­тного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем при­ступить к непосредственному рассмотрению проблем становле­ния и развития местного самоуправления в России, останов­люсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное само­управление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из та­кой трактовки и приступали к реформе местного самоуправле­ния в России. Логика реформирования местного самоуправле­ния, а точнее, его конституционно-законодательного оформле­ния была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сло­жившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реали­зуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концеп­ции, ни стройной нормативно-законодательной базы формиро­вания и функционирования местного самоуправления.

Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруд­нила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотноше­ний государства и гражданского общества.

Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получив­ших развитие еще в XVII—XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общес­твенных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принужде­ние», гражданское общество — это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Со­ответственно, местное самоуправление представляет собой важ­нейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в приня­тии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседнев­ных потребностей и реализацию свободы личности, но — и это главное — непосредственно и опять же свободно контролиро­вать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре фор­мирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспе­чить реальное равенство прав образующих это общество субъ­ектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII—XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным обра­зом направлена на обеспечение безопасности граждан, право­порядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на проти­востоящие друг другу классы — в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве глав­ным образом институт принуждения и подавления. В этих усло­виях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а мест­ное самоуправление становилось важнейшей сферой, где гражда­не могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (ка­чественное) повышение удельного веса социальных функций го­сударства. То, что раньше было по преимуществу делом отдель­ных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении госу­дарств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства — с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются разли­чия между двумя рассматриваемыми общественными институ­тами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Страницы: 1, 2, 3