В соответствии с приказом Госкомэкологии России от 30 июня 1997 г. «О мерах по обеспечению выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 680 «О плане первоочередных мероприятий по сохранению и рациональному использованию живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей, а также пресечению противоправных действий при реализации продукции морских рыбных промыслов» предполагалось принятие Федерального закона «Об упорядочении экспорта живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей и продукции морских рыбных промыслов», однако это не было выполнено.
Реальная административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны возможна только при реализации правовых норм: 1) о правах и обязанностях должностных лиц; 2) о разрешительной системе (лицензировании) и регистрации разрешений на ведение промысловой деятельности; 3) о порядке управления охраной живых ресурсов и их рационального использования как одного из звеньев государственного управления, осуществляемого органами специальной компетенции; 4) об ответственности за экологические проступки; 5) об экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Взятые во внутрисистемных связях и взаимодействиях вышеназванные элементы составляют административно-правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Преобразования в тех или иных сферах государственной жизни влекут изменение роли и функций государства. Поэтому необходимо разработать концепцию и стратегию государственного управления в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также определить функции в данной сфере, исполнительной власти.
В широком смысле управление как процесс означает руководство чем-либо или кем-либо. Управление - это функция системы любой сложности, оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, обеспечения ее должной организации и необходимого режима функционирования[23].
Юридические средства действия права неразрывно связаны с управленческими[24]. Административное право заключает в себе правовые положения, которые специфическим образом действуют в сфере управления, а именно в области организации управления и процесса управления. Эти отношения связаны с деятельностью аппарата государственного управления; особенностью управленческого права является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти (орган управления)[25].
Цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять для достижения этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов.[26]
Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором…[27] Подобная работа ведется и в сфере бизнеса.[28]
Оптимальную схему государственного управления необходимо разработать и в области использования природных ресурсов Российской Федерации. Однако эта тема требует отдельного исследования.
Нерешенными вопросами остаются: координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в деле административно-правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; четкое разграничение их полномочий; правовое обеспечение их деятельности. Для их разрешения требуется участие Правительства Российской Федерации.
В структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации воссоздано Федеральное агентство по рыболовству[29] и надо ожидать требований добиться передачи ему тотального контроля за добычей морских живых ресурсов.
На эту проблему в свое время обращалось внимание комиссией Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая на заседании 28 июля 1998 г. признала необходимым разработку Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997г.[30] введено в действие Положение о Правительственной комиссии по координации деятельности и оперативному решению вопросов в сфере охраны живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей. На комиссию были возложены следующие задачи:
а) разработка мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов;
б) координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов, обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;
г) подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных актов в сфере использования и охраны живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;
д) выработка на основе межправительственных и межведомственных международных соглашений и договоренностей и осуществление мероприятий по предотвращению и пресечению нелегального вывоза и реализации продукции морских рыбных промыслов;
е) представление Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации докладов о состоянии дел в сфере охраны живых ресурсов.
В состав данной комиссии введен представитель (еще тогда) Пограничной службы - командующий морскими силами Федеральной пограничной службы. К сожалению, за два с половиной года существования комиссии проведено только три ее заседания. В 1999 г. она практически прекратила всякую деятельность.
Без четкого взаимодействия, без координации деятельности невозможно обеспечить защиту экономических и политических интересов России в морских пространствах, в том числе в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе страны.
Совершенствование системы органов исполнительной власти в сфере охраны живых ресурсов крайне актуально. До сих пор их беспрерывные преобразования на федеральном уровне порождаются не только личноконьюнктурными соображениями, но и отсутствием необходимой типологии органов и критериев их построения.
В настоящее время те или иные задачи по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, возложены в рамках присущих им функций, на следующие государственные органы:
· Пограничную службу ФСБ России;
· Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
· Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
· Министерство транспорта и связи Российской Федерации;
· Федеральную таможенную службу;
· Федеральную службу по надзору в сфере экологии и природопользования;
· Федеральную службу по надзору в сфере транспорта;
· Федеральное агентство водных ресурсов
· Федеральное агентство по рыболовству.
· Федеральное агентство морского и речного транспорта.[31]
Соединение усилий этих ведомств необходимо в связи с тем обстоятельством, что каждое из них по отдельности не может обеспечить необходимый уровень управления использованием и охраной названных природных ресурсов.
В основе отнесения данных государственных органов к перечню органов, занимающихся охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, лежит подведомственность дел об административных правонарушениях. И говорить о сложившейся системе государственных органов в этой сфере, при отсутствии правовых нормативных актов, координирующих их деятельность, преждевременно.
Ни в одном проекте положении о названных федеральных органах исполнительной власти нет прямого указания на защиту и контроль за использованием именно живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Нет такого указания и в Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».
Складывающаяся в стране система охраны и управления живыми ресурсами имеет как убежденных сторонников, так и яростных оппонентов, о чем свидетельствует полемика в средствах массовой информации. [32]
В декабре 2000 года группа известных специалистов рыбопромышленной отрасли обратилась с открытым письмом,[33] адресованным Президенту Российской Федерации В.Путину, Председателю Совета Федерации Е.Строеву, председателю Государственной Думы Г.Селезневу, председателю правительства Российской Федерации М.Касьянову. В письме отмечается, что неоднократные попытки рассмотрения кризисного положения дел в рыбном хозяйстве страны на заседаниях Правительства Российской Федерации не привели, к сожалению, к выработке оптимальных решений назревших проблем. Во многом это было вызвано недостаточным статусом Госкомрыболовства России в структуре Правительства Российской Федерации, частой сменяемостью его руководящего состава и низким авторитетом в отрасли. За годы реформ этот федеральный орган шесть раз реорганизовывался - чуть ли не ежегодно его преобразовывали то в министерство, то в департамент, то в госкомитет, а его руководство сменялось семь раз.
Назрела необходимость повысить, считают авторы, статус государственного органа по рыбному хозяйству до уровня министерства с четкой вертикальной структурой. Представляется, что эти требования были обоснованы.
Сегодня Пограничная служба ФСБ России является ведущим органом, осуществляющим охрану континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и координацию использования сил охраны иных федеральных министерств и ведомств. С подписанием Президентом Российской Федерации Указа от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»[34], Пограничная служба официально была признана органом, осуществляющим охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
В соответствии постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания»[35], и от 30 декабря 1998 г. «О специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей природной среды»[36] было определено, что Федеральная пограничная служба Российской Федерации является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и названа специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
В настоящее время, на Пограничную службу ФСБ России возложены следующие задачи в сфере охраны живых ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и ведения государственного контроля за их использованием:
1)предупреждение незаконного промысла живых ресурсов;
2)пресечение добычи, иного использования живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации со стороны лиц, не имеющих на то специального разрешения или осуществляющих его в объемах, превышающих установленные государством;
3)обеспечение неотвратимости наказания лиц, нарушивших установленный порядок использования и охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Координирующая роль Пограничной службы в системе органов управления охраной природными ресурсами очевидна. Подтвердим это положение ссылками на законодательство: в соответствии с Федеральными законами «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» координация использования сил органов охраны (федеральный орган по пограничной службе, федеральный орган по геологии и использованию недр, федеральный орган государственного горного надзора, федеральный орган по рыболовству, федеральный орган по охране окружающей природной среды и природных ресурсов) осуществляется федеральным органом по пограничной службе.
Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[37] определяет, что Охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе во взаимодействии со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне, федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти по природным ресурсам, другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.[38]
Значимое место Пограничной службы в структуре специально уполномоченных государственных природоохранных органов определяется тем, что она выполняет ярко выраженные, экологические функции, такие как:
· участие в разработке и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере охраны живых ресурсов, федеральных программ в сфере охраны живых ресурсов;
· участие в подготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов по вопросам охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· организация выполнения совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· разработка концепции охраны живых ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· разработка мер по предупреждению и пересечению незаконного использования живых ресурсов и контроль за их реализацией; организация взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и объединениями[39];
Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, с управленческими потребностями управляемых объектов, способствует повышению действенности государственного управления.
Идеология совместной работы должна определяться двумя главными задачами государственного контроля в сфере охраны живых ресурсов: 1) сохранить запасы всех видов живых ресурсов, обеспечить их неистощительное, рациональное использование; 2) обеспечить поступление налогов и сборов от результатов промысловой деятельности в бюджеты всех уровней.
Нельзя обойти вниманием имеющиеся примеры совместных действий по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. В сентябре 1999 г. было заключено Соглашение между Федеральной пограничной службой РФ и Государственным комитетом России по охране окружающей среды (Министерство природных ресурсов РФ) о взаимодействии сил и средств по охране окружающей среды и координации действий по охране внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов. В соответствие с этим Соглашением стороны осуществляют взаимодействие по следующим направлениям: подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации совместных предложений по вопросам оптимизации системы охраны морской среды и ее природных ресурсов; проведение согласованной политики по разработке и реализации экологических программ; обмен информацией; совместная работа инспекторских групп; обеспечение сторон своевременной и полной информацией об обнаруженных фактах нарушения природоохранного законодательства; осуществление взаимной помощи в задержании и доставке в порты Российской Федерации судов-нарушителей; оказание содействия в расследовании выявленных нарушений; подготовка и передача сторонами соответствующих материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении природоохранного законодательства.
Страницы: 1, 2, 3
