Наиболее часто складываются следующие ситуации принятия решений.
1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты и пр. А также “теневые” политики из числа ближайшего окружения руководителя, включая членов семьи, влиятельные лоббисты, представляющие группы обладателей капитала, монополистов СМИ, лидеры крупных политических партий и других общественно-политических объединений. Российский опыт последних лет зафиксировал примеры участия в принятии политических решение отдельных ведущих международных финансовых организаций. Обстоятельства, порождающие подобные явления, в основном заключаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, определяющей порядок принятия государственных решений и блокирующей вмешательство в него субъектов, не наделенных необходимыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управления, в частности, в распределении .властей и полномочий; в-третьих, в несоответствии руководящего субъекта (его профессионального уровня, политической культуры, воли и прочих субъективных качеств) занимаемой государственной должности.
2. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленческого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причины: неполнота или даже искаженный характер официальной информации, положенной в основу решения; дезинформация организации определенными органами; ограниченный для руководителя доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.
3. Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного — он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью. Такая ситуация характерна для деятельности многих управляющих органов в нашей стране, причем различных уровней: высшего, регионального и местного. Она объясняется как дефицитом руководящих кадров, так и, главным образом, порочной системой подбора и расстановки кадров по непрофессиональным признакам. Политические и идеологические критерии подбора лиц на государственные должности пока доминируют в практике российских властей. Этот факт вновь был подтвержден отставкой бывшего Председателя Правительства России Е. Примакова и его заместителя по политическим мотивам актом главы государства, не одобренным, согласно социологическому опросу, 80% респондентов.
Оправдан ли какими-либо объективными обстоятельствами подход к подбору ответственных руководителей политическими соображениями? Если не оправдан, то, по крайней мере, объясним. В условиях острой конфронтации правящих сил с левой оппозицией на всех уровнях системы государственной власти, при наличии политического и идеологического раскола общества такой подход (при любом отношении к нему большинства населения) — альтернатива, имеющая наибольшие шансы для выбора.
Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.
Реализация государственного решения — логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь, процесс принятия решений продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта. Опыт показывает, что любое, к примеру, политическое решение — не единичный акт, а длительный процесс. Это — “скорее боевой путь, — пишет французский политик М. Рокар, — ...нужно, чтобы исполнители и избиратели восприняли саму идею, добиться от заинтересованных лиц согласия с методами решения, убедить колеблющихся и ослабить противников... неусыпно следить за его прохождением в недрах государственной машины, держать под контролем его реализацию и саму процедуру выполнения...[15]
Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения — к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения — финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении — практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата. А следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе политического пространства и правового поля заданными содержанием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.
Процесс исполнения решений многоэтапный. Однако в литературе его этапы однозначно не дифференцируются. Попытаемся их все же выделить. Это: а) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; в) контроль исполнения; г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.
Решения государственных органов, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в содержание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздействия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций.
Обозначаются также наиболее вероятные трудности и сложные вопросы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления и политики. Характерно, что его подчеркивал политик В. Ленин и отмечают американские авторы — менеджер Р. Стейер и профессор Д. Веласко. “Определите 20% действия, которые обеспечивают 80% результатов, и сосредоточьте на них все усилия”, — такое правило “концентрации усилий на стратегических действиях” они рекомендуют руководителям.[16]
В литературе характеризуются “общие ошибки начальной стадии реализации конкретного управленческого решения (“предпринимательского проекта”)”, осуществляемой в рамках системы государственного сектора экономики. Они таковы: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации консенсуса (согласия) и сплоченности коллектива; действия предпринимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией.[17] Возможность подобных ошибок не исключена в организации исполнения государственных решений по социальным и другим вопросам.
Организация исполнения решений включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них — создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий (или сохранение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о правиле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставлена задача, ее выполнение следует поручить определенным группам людей, которые могут обеспечить достижение целей.
Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Причем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обществе, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в необходимости этих преобразований миллионы членов общества. Это еще одно требование, известное с советских времен, но оставшееся нереализованным. В непонимании значительной частью населения страны (если не большинством) необходимости нынешних реформ заключается главнейшая причина неудач в их осуществлении. Уместно напомнить мысль малопопулярного ныне классика: успех коренных преобразований обеспечен, когда масса охвачена организацией и ею руководит знание (К. Маркс). К сожалению, ни того, ни другого в стране сегодня нет.
Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Продуманная и стратегически ориентированная кадровая политика государства в целом и каждого субъекта Федерации — главнейшее условие успешного решения этой задачи. Едва ли среди руководящей элиты найдутся лица, думающие иначе. На деле же реализуется алгоритм подбора кадров, образно говоря, в авральном порядке и, главное, зачастую, как отмечалось выше, не по критериям профессионального соответствия должностным обязанностям. Пора переходить к научно обоснованным критериям формирования управляющих кадров. Таковые разработаны, в частности, учеными Северо-Кавказской академии государственной службы. Отметим лишь некоторые из них. Компетентность, и только она, может служить мерилом соответствия того или иного лица, включаемого в состав аппарата государственного управления. Это означает прежде всего обладание необходимым кругом знания и опытом для осуществления полномочий, которыми он будет наделен в составе данного органа. Компетентность есть способность человека к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний при выполнении им своих служебных полномочий.[18]
Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначены только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами многие другие. Социальные ресурсы — наличие в обществе социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, — не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, социальный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществлении государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информация и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американской компании Д. Хэмтон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в будущем нынешние рычаги власти — капитал и насилие.[19]
К системе организационных мероприятий относится связанная со спецификой управленческой ситуации доработка механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др. К примеру, устранение неполноты нормативной базы, несогласованности отдельных нормативных документов, инструктивных материалов; выявление региональных законодательных актов, противоречащих общегосударственным, что препятствует выполнению стратегических и других жизненно важных программ.
Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу, соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, правовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-групповыми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуальными) говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя материальные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематериальные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др. Предавшим забвению советский опыт развития нематериальных форм стимулирования труда, нашим реформаторам, наверняка, придется и в этой области управления “открывать Америку”.
Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. На уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, демократические институты и другие политические, экономические, информационные и символические способы реализации решений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфики региональных общностей) нормативно-правовые и общественные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управления. Существенно различны способы реализации решений жестко запрограммированных, полузапрограммированных и фактически незапрограммированных. Первые исполняются в соответствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые — допускают применение как формализованных, так и неформализованных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние — фактически незапрограммированные — реализуются главным образом при помощи неформализованных политических, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.
Другая проблема, связанная с отбором средств и инструментария исполнения решений — это поддержание способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и вместе с тем сохранять идентичность, заложенную в основе реализуемого проекта. Если, скажем, характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы воздействия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентичность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.
Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления — основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть проявление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений. Открытость управляющей организации для изменения порождает явления дезорганизации — состояния, при котором действующие нормы, используемые способы и процедуры приходят в несоответствие с обновившейся ситуацией. Поиск новых процедур и форм реализации управленческих функций безболезненно не проходит. Конфликт между инициаторами изменений и сторонниками стабильности оказывается неизбежным. Несогласие становится реальностью, хотя и временной. Это означает нарушение оснований для совместных действий по реализации решений. Поведение членов организации зависит от понимания ситуации, от реакции на происходящие или ожидаемые изменения, соотнесения с нею своих частных интересов и позиций. При наличии согласия сотрудники понимают ситуацию в принципе одинаково; их интересы и позиции в основе совпадают с общим интересом организации и ее линией поведения в изменяющихся условиях. В таком случае каждый участник представляет себе процесс исполнения решений в целом и понимает необходимость обновления способов и технологий его осуществления. Соответственно он предъявляет другим предсказуемые и сходные ожидания и требования. Общие представления о ситуации и ожидания, позиции и требования создают атмосферу, благоприятную для коллективного скоординированного управленческого воздействия.
Неспособность руководства организации преодолеть несогласие и устранить элементы дезорганизации приводит к конфликтной форме взаимоотношений — напряженности. Как момент дезорганизации напряженность выступает прежде всего в негативном плане: препятствует координирующим усилиям руководства. Вполне понятно поэтому стремление последнего ослабить или вообще устранить нежелательное состояние. В то же время объективно мыслящий лидер не может оставить без внимания позитивный аспект возникшей напряженности. Она служит сигналом неудовлетворенности части коллектива состоянием дел в организации, заведенным порядком, стилем руководства, наконец, проявлением протеста против догматического, бюрократического подхода к исполнению решений вышестоящих органов. Учтя как негативный, так и позитивный аспекты конфликтной ситуации, руководитель сможет предупредить возникновение конфронтации членов организации, т.е. такого уровня развития конфликта, при котором начинают доминировать дисфункции системы. В условиях растущей напряженности и конфронтации на первый план выходит практика применения негативных санкций управляющей организации к управляемым; обостряется противоположность формальных и неформальных отношений. В ткань нормальных служебных отношений проникают подозрительность, взаимное непонимание, нарушается деловое общение. В большей степени такие явления множатся по причинам субъективного порядка. Управленческая культура, уважение авторитета власти, закона, профессиональный кодекс, служебная этика — гаранты успешного функционирования организации и предупреждения конфликтов деструктивного характера.
Страницы: 1, 2, 3, 4
